Будем судиться по новому!
C 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства, который определит векторы развития судебной системы на ближайшие годы.
О необходимости Кодекса административного судопроизводства говорилось более десяти лет, в 2006 году Верховный суд РФ даже внес в Госдуму свой проект, но он не был принят даже в первом чтении.
Новый документ предлагает систематизированные правила для разбора споров между гражданами и государством, а заодно снимает со слабой стороны – гражданина – бремя доказывания, возлагая его на соответствующий орган, организацию или чиновника. Таким образом последние будут отстаивать законность своих решений и нормативных правовых актов, а не человек, доказывать их нелегитимность.
На этом фоне вступление в силу КАС происходит несколько буднично, хотя это масштабное событие в области правосудия: в ближайшие годы КАС будет одним из драйверов развития российской судебной системы.
В пользу снижения внимания к кодексу со стороны практиков является то, что резких изменений не произошло. "КАС это своего рода кодификация сложившихся практик, которые были распределены по разным процессуальным порядкам, плюс некоторые интересные новации: административный иск, упрощенное производство, необходимость подтверждать наличие высшего юридического образования, декларирование активной позиции суда и др. Практики обоснованно рассчитывают на повторение уже известных алгоритмов, только с новыми номерами статей. Очевидно, что со стороны судей не стоит ожидать резких изменений практики".
В ходе принятия Кодекса – президентского проекта, оказавшегося в Госдуме еще в марте 2013 года – вокруг документа разгорелись споры. Касались они вошедших в него немногочисленных, но существенных изменений: подсудности дел, переложения бремени доказывания на ответчика, ограничения на судебное представительство и вопроса о возмещении судебных издержек при поражении в суде.
По сравнению с ныне действующим ГПК РФ, законодатель максимально учел возможные категории дел, в рамках которых у граждан могут возникнуть споры с субъектами публичной администрации, подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции.
Новые правила вводятся для дел об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов госвласти, местного самоуправления и чиновников, нарушающих права граждан. По-новому будут рассмотрены и дела об оспаривании решений и действий некоммерческих организаций. В соответствии с КАС теперь будут разбираться и споры о незаконных отказах регистрации кандидатов на выборах, фальсификации итогов голосования и незаконной агитации, а также споры из-за кадастровой стоимости недвижимости.
В документе есть и еще один позитивный для заявителя момент: он возлагает бремя доказывания по делам, которые будут разбираться по правилам КАС, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Таким образом, административные истцы не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов.
При этом обращает на себя внимание то, что документ, несмотря на свое название, не распространяется на дела об административных правонарушениях. Последнее следует признать скорее недостатком, чем достоинством кодекса, отмечает Овчарова: "Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации."
Впервые в неуголовном процессе КАС вводит ограничения на судебное представительство: в делах, рассматриваемых по новым правилам, представители сторон должны иметь высшее юридическое образование. На тех же условиях общественные или религиозные организации смогут направлять в суд своих участников – при наличии у последних высшего образования. На граждан же это ограничение не распространяется – они смогут судиться лично во всех инстанциях независимо от уровня профессиональной подготовки. Есть одно исключение: представитель гражданину необходим, если решается вопрос о его принудительной госпитализации в психиатрическую больницу или недобровольного освидетельствования. Если представитель не найдется, то назначать адвоката будет суд.
Такие новшества приведут к тому, что граждане больше не смогут рассчитывать на помощь в суде так называемых общественных активистов, которые ранее помогали им отстаивать свои интересы в спорах с чиновниками – у многих из них, несмотря на большой опыт практической работы, нет высшего юридического образования.
Юристы во мнениях по этому вопросу расходятся. "Данное положение является ограничением конституционного права на защиту любыми способами, не запрещенными законом (статья 45 Конституции РФ), исходя из дозволительного типа регулирования правового статуса гражданина по принципу "разрешено все, что не запрещено законом"". Этот вопрос был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, когда ограничение права на защиту в арбитражном суде было связано с необходимостью привлекать к участию в деле только адвоката либо штатного сотрудника организации. Соответствующее положение АПК РФ было признано неконституционным Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 года № 15-П и впоследствии отменено. Аналогичное предлагаемому в Кодексе административного судопроизводства положение было предусмотрено в первоначальной редакции проекта КоАП 2002 года, на который президентом РФ было наложено вето. "В качестве одного из оснований вета президента РФ было указано на несоответствие конституции положения проекта КоАП о том, что в качестве защитника по делу об административном правонарушении могло привлекаться только лицо, имеющее высшее юридическое образование".
Отбить охоту у граждан судиться с государством может и еще одна норма КАС: проигравшей стороне конфликта, кто бы это ни был – гражданин или чиновники, придется возмещать судебные издержки оппонентам. Исключение сделано лишь для инвалидов I и II групп, общественных организаций инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и ветеранов военной службы, малоимущих. "Мы практически предлагаем гражданину сыграть в юридическое казино: проиграть, а еще и раскошелиться. Надо [эту норму] отменить, иначе вообще не будет смысла гражданину судиться с государством – он всегда проиграет", – возражал против таких правил Дмитрий Гудков. Однако норма осталась в неизменном виде.
Поддерживают такой подход и эксперты. "Сторона, в пользу которой состоялось решение суда, должна иметь право на возмещение своих судебных расходов. Данный принцип применяется в гражданском и арбитражном процессе, не исключение и кодекс административного производства, – комментирует ситуацию Бушуев. – В этом плане государство как сторона административного судопроизводства должно быть защищено от необоснованных требований и неправомерных исков – наряду со своими оппонентами-гражданами."
При этом порядок рассмотрения административных дел по новому кодексу станет строже. "В КАС РФ по аналогии с УПК РФ и КоАП РФ введены меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам, нарушающим установленные правила и препятствующим судопроизводству."
В целом появление обновленного КАС представляет собой существенное продвижение в вопросах формирования административной юстиции.
"КАС это одно из последствий слияния высших судов. Можно привести множество аргументов "за" и "против" этой реформы, но в независимости от личного отношения, она остается наиболее масштабной за последние годы лет в области судоустройства и может конкурировать только с реформой 2001 года, когда фактически было сформировано лицо современной российской судебной системы. Значение КАС в том, что в перспективе неизбежны последствия в виде нахождения оптимальной конфигурации судебной системы. Отсутствие генерального сценария состоявшейся реформы только добавляет интриги в этот процесс. Но он необратим, вектор движения выбран."
Проект КАС, подготовленный на первом этапе объединения судов, носит компромиссный характер, формально не выходя за пределы системы общей юрисдикции, обобщая и развивая сложившиеся практики. Однако обращает на себя внимание такой параметр, как интенсивность изменений законодательства. "Вопреки устоявшимся представлениям о негативности активной работы законодателя, это наиболее оптимальный способ поддержания правовой системы в адекватном состоянии. Альтернативы в виде издания множества ведомственных разъяснений, либо расширения судейской дискреции вызывали бы еще больше нареканий. Не представляет никаких проблем своевременное обращение к актуальной электронной версии закона."
В целом же развитие КАС будет выражаться не столько в структурных изменениях судебной системы, сколько в развитии процессуального законодательства. Многое будет зависеть от баланса, который будет найден в рамках концепции единого ГПК. Иными словами – будет ли принято решение о более тесном слиянии арбитража и общей юрисдикции. Если будет нащупан алгоритм сближения судебных ведомств, тогда можно будет говорить о переходе административного правосудия в интенсивную фазу, и административные коллегии областных судов пойдут по пути институционального обособления отдельной ветви административного правосудия.